内容摘要：

　　我国的社会主义制度以及经济制度，决定了政府的权威地位，现行国家体制下的一元化工会组织与政府的关系并不是完全平等和互相独立的关系。西方国家工会在劳资博弈中发展壮大，我国工会始终是在政府的支持中壮大与发展的。社会转型时期劳动关系的复杂性、多样性，劳资冲突的激烈需要更多的协调机制，在我国现有劳动立法未能突破个别劳动关系调整的局限性、集体劳动关系调整模式尚未成熟样态下，工会工作仍需要政府的支持，需要国家利用公共权力与公共资源加强立法，推动工会的组建，推动集体协商制度，推动工会在协调劳动关系机制中发挥更重要的作用。

　　关键词：工会  政府  政治色彩  政府支持 

　　中共中央、国务院2015年4月发布的《关于构建和谐劳动关系的意见》中将劳动关系协调机制的内容表述为劳动合同制度、集体协商和集体合同制度、协调劳动关系三方机制。其中的集体协商制度、集体合同制度、协调劳动关系的三方机制都涉及到工会的代表和维护职能，也涉及到政府在其中的角色和作用。在经济全球化和我国市场经济发展中，政府与工会是什么关系，是否应淡化工会政治色彩，工会的发展和建设、工会在协调劳动关系机制中是否仍需要政府政治力量的支持，在法理上依据是否充足，本文进行探讨。

　　一、劳动关系协调机制中我国工会的法律定位及局限性

　　工会在协调劳动关系机制中扮演什么角色，地位和作用，其功能与追求的价值如何，需要以我国现行法律规定为基础进行分析。我国《工会法》第2条、第5条、第6条以及《工会章程》总则中明确规定我国工会的性质，政府与工会的关系。笔者以上述法律规定为依据，逐一分析工会在劳动关系协调机制中的法律地位及其局限性。

　　1. 在劳动关系协调机制中我国工会具有鲜明的政治色彩         

　　（1）工会是国家和社会政治、经济生活的参与者，具有社会性。《工会法》第5条规定工会的社会角色，其有广泛的参与管理权，有权参与管理国家事务、经济事务、文化事务、社会事务，参与管理的途径和形式多样。

　　在代表职工参与国家和社会事务管理上主要体现在中华全国总工会和地方总工会有权参与相关的劳动立法和工会法立法活动，中央和地方政府制定劳动基准时听取工会的意见，中华全国总工会和地方总工会履行监督职能，对执行劳动法、工会法的情况进行社会监督，例如中华全国总工会督促沃尔玛公司在中国组建工会事件，就是其充分发挥监督职能的体现。基层工会主要是组织职工参与本单位的民主管理，国有企业的工会负责人既是企业领导班子组成部分，参与企业的决策与管理，又是职工参与企业民主管理的组织者。其他所有制的工会组织主要是组织职工参与企业的民主管理。综上，无论是哪一层次的工会都有发挥参与职能的渠道、途径和形式，这种参与有经济色彩，更有政治色彩。而且各级工会虽是以维护劳动者利益为出发点而参与，但这已不再是完全私法意义上的参与，具有社会性，是具有政治地位的工会行使社会权利，参与社会资源分配的表现。

　　（2）工会是劳动者利益的代表者和劳动者维权的守护者。《工会法》第2条和第6条规定了代表和维护职工合法权益是中华全国总工会及其各工会组织的法定义务。在劳动关系协调机制中，法律赋予了工会劳动者利益的代表者和劳动者维权守护者的角色，工会通过平等协商和集体合同制度，以团结的力量抗衡和制约着强大的资本力量，为劳动者争得合理、公平的劳动条件和劳动标准，使劳动者获得经济利益；同时工会代表社会利益阶层中劳动者的群体利益，这种代表性不仅是经济利益的代表也是政治利益、社会利益的代表； 另外，我国工会依法维权、理性维权有助于缓和劳资纠纷，维护劳动关系的和谐，维护社会政治、经济秩序的稳定。因此在劳动关系协调机制中，我国工会具有鲜明的政治色彩。

　　2.我国工会在劳动关系协调机制中的准行政色彩

　　我国工会除参与、代表和维护职能外，在与政府的关系上，依据《工会法》第5条的规定，有协助政府和维护国家政权的义务。这一规定与工会群众性团体的性质不相协调。人民政府行使权利，开展工作具有天然的行政性，而工会作为社会团体协助政府工作的行为是否具有行政性？如果没有行政性，工会又是如何有效的发挥协助和维护国家政权的职能？这关系着工会协助和维护行为的权威性和有效性。

　　我国工会的特殊性在于与西方国家的工会的起源、发展、组建模式有极大的不同，西方国家工会是工业化进程中劳资博弈、抗衡、合作的不断变幻中组建、发展和壮大的；我国现有工会制度是在中华人民共和国建国后，在政府和执政党中国共产党的推动下建立和发展的，无法以西方国家工会制度的解构来类比和解析我国工会制度。在我国，各级工会组织的设定、中华全国工会、地方总工会工会主席的任免、其职能和作用的发挥与执政党和政府有千丝万缕的联系。工会是在中国共产党领导下的组织，各级党委直接任免各级工会主席、副主席，中华全国总工会主席和行政区划下的按行政级别设置的各级工会主席，由同级党委直接任免，甚至包括国有企业事业单位的工会主席也由同级党委直接任免，上述工会领导人也成为相关机构的领导班子成员。《工会法》第9条第5款确定：“上级工会组织领导下级工会组织。”这种体制及运行机制在中华人民共和国建国后工会建立之初就已实行。《工会法》明确工会是中国共产党领导下的组织，《工会章程》明确工会是党与职工群众联系的桥梁和纽带，维护党与群众的血肉联系，维护执政党的执政地位；工会协助政府工作的职能，是政府执政的社会基础。

　　中国工会组织的设立、工会主席的任免，其上级工会领导下级工会的运行机制等具有准行政性，这与西方国家工会组织的设立、工会主席的产生、工会运行机制截然不同，同时西方国家相关的法律并不要求本国工会承担维护国家政权的义务和职责。历史与现实中，英国工党主持下的政府与工会、德国社民党主持下的政府与工会、美国民主党主持下的政府与工会，政府的决策、政府领导人的选举上都曾与工会有着利益上的交换关系，工会也是政党、政府执政的社会基础，但各方毕竟是独立主体，不存在领导与被领导的关系，立法也不要求工会协助政府来维护国家政权的稳定。

　　我国《工会法》第6条赋予工会的双维护职责和义务，既维护全国人民总体利益，也代表和维护职工的合法权益。工会行动和活动不仅要代表和维护职工合法权益，还需要同时考虑维护全国人民的总体利益，而全国人民的总体利益如何定义？与国家利益、社会利益、公共利益、劳动者利益如何区分？是否存在共同的全国人民的总体利益，是由工会确定哪些是全国人民的总体利益还是由政党和政府确定？哪个机构和组织有权要求工会维护全国人民的总体利益？如若全国人民的总体利益与职工的合法权益发生冲突如何处理？工会没有依法行使双维护的义务应承担何种法律责任？现有立法对上列问题基本作模糊化和原则化处理。笔者认为虽上列问题尚不能从现有立法中找到清晰答案，但应该明确的是，工会在履行协助政府工作、维护全国人民总体利益的义务时，应具有浓厚的准行政色彩，这也与现有法律框架下中华全国总工会、地方总工会的设置、其运行机制的准行政性等相吻合。一方面《工会法》对工会的组织与工作作出准行政性要求，另一方面根据《中华人民共和国宪法》规定，工会是社会团体，既不是政府机构，也不是司法机构，不具有行政立法权和行政执法权。这种法律与实际运行机制的冲突，使中华全国总工会、地方总工会在协调劳动关系机制中发挥准行政作用时，自然会遇到制度障碍，尤其是行使劳动检查权、社会监督权、代表和维护职工权益等方面涉及到公共权力、公共资源时仅依靠自身力量无法克服局限性，需要借助于政府行政部门，获得政府政治力量、行政力量的支持。

　　二、劳动关系协调机制中政府支持工会工作的法理依据   

　　1.政府在协调劳动关系机制中的定位 

　　根据《中华人民共和国宪法》规定，我国政府是国家行政机关，是国家权力机关的执行机关。政府职能主要有：政治、经济、文化、社会公共管理和服务职能。在我国，国家凭借其强大的政治权利，建立从中央到地方政府的行政组织体系，进行经济决策，主导经济的发展方向，决定着资源运用，通过立法权、行政权、司法权的行使对社会进行管控和干预，通过党群团体保持着对社会的动员力量。

　　政府是国家利益的代表者，对外行使国家主权，对内除国家权力机关人民代表大会制定法律外，我国的政府机构亦有行政立法权和行政执法权。政府作为政治、经济、文化、社会公共事务的管理者和服务者，应是超然于社会各阶级、阶层、集团之上的公共利益代表者角色，解决就业和民生问题，保持社会稳定，控制和消弭社会矛盾，保证经济可持续、平稳发展。在劳动关系协调机制中有三个利益主体：国家、资本、劳动者，其外还有消费者利益、社会其他群体利益，因为在商品社会，资本与劳动者结合的目的是生产商品或服务，商品和服务的数量、质量、价格必然波及消费者利益，劳资冲突必然波及社会稳定利益。

　　政府在劳动关系协调机制中，应是劳动关系运行规则的制定者，各方利益的协调者、平衡者、执法者和监督者。政府首先是劳动关系运行规则的制定者，市场经济运行不能无序，需要国家制定劳动基准，为保证公平竞争需要制定市场经济条件下劳动关系的运行规则，为弥补市场缺陷，需要在符合市场运行规律的前提下进行宏观调控，制定劳工政策、就业政策，实施劳动法律制度。二是政府是各方利益的协调者。社会各利益主体有不同的利益诉求，也会发生利益冲突甚至冲突激化 ，市场的自发调节无法解决利益冲突，劳资冲突的发生需要政府政治力量介入解决，需要政府发挥协调作用。三是政府为实现社会公平，应是各方利益的平衡者。利益平衡是劳动关系协调机制应考虑的因素，市场经济条件下，政府不能只顾及国家利益，也不是劳动者、资本利益某一方的代表者，政府立法只能制定合法的劳动标准，标准的劳动关系未必能实现利益平衡，未必能实现劳动关系的和谐稳定，还需要以其政治力量在宪法和法律的指引下，调节、平衡各方利益，方能实现劳动关系的和谐稳定。在劳动关系领域这种平衡应体现在加大对劳动者保护力度，政府扶持工会力量，支持工会的代表和维护行为，以弥补资方力量强大的不平衡局面。四是政府是执法者和监督者。我国劳动监察部门负有劳动监察权，代表政府监督劳动法的执行，对违法行为行使权利，追究相应主体的行政责任。

　　2.国家统合模式的劳动关系协调机制下工会地位和作用的加强需要政府的推动。

　　 劳动关系的协调机制主要包括三种模式：协约自治型模式，社会统合模式、国家统合模式。协约自治模式的典型代表为德国，即劳资双方共同参与企业的经营，共同决定企业的发展，通过集体协议和企业协议、个别劳动协议确定劳资双方关系、劳动条件和标准和劳动规则，政府只是消极介入和保护。社会统合模式的典型代表为瑞典，即由劳资双方通过工会组织与雇主组织的集体谈判确定劳动条件和标准，制定出适用于本行业的劳动条件和劳动规则，政府一般不予干预，工会与雇主组织的力量博弈依赖于市场。所谓国家统合模式，即在劳动关系协调机制中国家处于主导地位，国家制定劳动基准，积极干预个别劳动关系，管控和促进集体劳动关系的协调，企业和工会的角色由政府设定。

　　在我国劳动法律框架内，最低工资、劳动报酬、工作时间和休息休假、职业安全卫生标准等劳动基准由国家立法制定，国家通过《劳动合同法》对个别劳动关系实行积极的干预，集体劳动关系上国家既促进和推动集体协商与集体合同制度，但限制工会罢工权和企业闭厂权的行使，规定因签订集体合同发生的争议由政府行政协调处理，集体合同需要经政府的劳动行政部门审查方能发生法律效力；《工会法》确定工会是在中国共产党领导下的群众性组织，除代表和维护职能外，还有协助地方政府工作的职能。上述一系列对政府和工会职能的定位表明我国现行劳动关系的协调机制是国家统合模式。

　　凡实行市场经济的国家，一般为协约自治或社会统合模式，随着我国市场经济的不断成熟，未来劳动关系的协调机制将会遵循市场规律减少国家干预，给予劳资双方团体自治和协约自治的发展空间，但就目前而言我国政治体制改革尚未大幅度启动、经济体制改革尚在深化，政府主导的国家统合模式的劳动关系协调机制在现阶段成为主流模式，不可能有大的调整，因为就我国现有意识形态和政治格局发展而言，国家不可能赋予予工会完全独立的地位，工会不可能取得与国家、政党平起平坐的地位，包括劳资双方用以制衡的罢工权和闭厂权因与维护社会稳定相冲突、其政治的敏感度等因素都不可能在近期内通过立法赋予，要突破现有政治格局和意识形态只能冀望于政治体制改革的深化。

　　由于立法对工会的定位，各级工会尤其是基层工会在现有法律框架和政治格局中腾挪有限，团结力量有限，又缺乏罢工权等对资本制衡的手段，这种情况下工会必须借助政府力量加强自身组织建设，甚至不排除在某些情况下工会与政府的联手，才能与资本力量取得相对平衡的地位，才有利于对等的集体协商。在集体协商制度中，政府应成为集体协商的促进者，集体协商制度的有序推进，需要依赖于政府行政权力的保障。

　　3.工会维权职能的双重性，需要公法干预

　　与成熟的市场经济国家在法律框架下设置劳动三权即团结权、团体交涉权、团体行动权的格局不同的是，我国工会和劳动者没有罢工权，我国工会不是建立在以自己的政治力量、团结力量动员组织工人罢工，向资本力量和政府施加压力的基础上，而是依据法律规定寻求社会整体利益和劳动者个人利益的平衡，工会维权具有政治性和社会性的双重属性。工会需要维护社会总体利益，协助人民政府工作，其法律行为具有公法意义；工会代表和维护职工合法权益，其法律行为具有私法意义。因此在规范工会组织、设定工会权利义务、保障其权利义务实现、权利受到侵犯的救济、法律责任追究上应兼用公私法手段。目前我国工会法在公私法支持方式上设置均不足，尤其是国家的公力支持尚有空间需要加强。例如，我国《劳动监察保障监察条例》第29条虽将违反工会法的行为纳入劳动监察范围，但在行政法律责任追究上仅有责令改正的方式，过于单一，实施效果有限，亟待加强。

　　三、劳动关系协调机制中政府对工会工作支持存在的问题

　　根据我国《工会法》规定，政府对工会的支持主要表现在以下方面：一是政治和法律的支持。《工会法》第1条开宗明义立法目的是保障工会在国家政治、经济和社会生活中的地位，并在《工会法》第4条第3款中进一步确定保护工会合法权益不受侵犯的主体是国家。这一宏观规定如何落实到具体制度中立法尚不明晰，笔者以为在今后修法中应对政府依其行政力量保护工会合法权益不受侵犯的机制进行设置;二是物质支持。《工会法》第45条规定了各级人民政府对工会应给予物质支持，具体为须为工会办公和开展活动提供必要的设施和活动场所等。表明在微观上政府须为工会提供物质条件庇护。三是在侵犯工会合法权益的法律责任种类上设置行政责任，由政府依据行政程序、行使行政权利制约侵犯工会权益的行为。笔者认为虽有上述法律规定明确政府在宏观和微观上须支持工会工作，但就现有劳动关系协调机制设置中政府对工会工作支持仍存在问题：

　　（一）集体协商机制的启动缺乏法律强有力的支持

　　我国较为全面规定集体协商与集体合同制度的是原劳动行政部门制定的《集体合同规定》。现有集体协商机制的设置采用自愿协商，包括在集体协商机制的启动、是否协商、协商内容的达成上需要劳资双方共同认同和选择。《劳动法》第33条规定集体合同的内容包括劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项，规定劳资双方“可以”而不是“必须”选择签订集体合同。集体协商机制本是缓和劳资冲突避免国家干预不当、在法律轨道内劳资双方客观理性商定合理公平、能为双方所接受的劳动条件劳动标准的行为，如果没有劳资双方尤其是资方对集体劳动关系协调机制的认同，在现有法律缺乏强制启动程序的状况下，必然导致集体协商机制的流产。《劳动法》第33条对集体协商的启动采用的是“可以”，并非“应当”和“必须”的强制性条款，这样的选择性条款，尊重了劳资自治，但其负面效果是一旦资方拒绝协商，集体协商程序无法启动，工会和劳动者均束手无策，劳动行政部门也无法行使劳动监察权。现实中劳动者采取怠工、停工等方式抗衡资方拒绝协商的群体性事件时有发生，但这必然增加社会治理成本，在我国市民社会不成熟情况下也易引发社会风险。

　　除集体协商机制的启动缺乏法律强有力的支持外，集体协商走过场，没有真正的协商过程也是集体劳动关系协调机制中存在的较大问题。《集体合同规定》第3条就集体合同进行了法律解释，明确集体合同是通过用人单位和职工进行博弈、协商之后商定的。但实践中，设置在企业内部的基层工会受制于资本的管理和制约，作为职工代表力量较为薄弱，又没有罢工权等强有力的制衡手段，双方处于力量不均衡的平台上，难以形成与资本有效的制衡。

　　如何启动集体协商机制、真正落实集体协商还需要在违法成本上进行制度设置。劳动关系的协调机制不仅有个别劳动关系的协调，更重要的是集体劳动关系的协调，因为集体劳动关系的协调相较个别劳动关系的协调，更能够平衡劳资双方利益，确定公平合理的劳动条件和标准，实现劳资自治避免国家不当干预，实现劳动关系的和谐稳定。现有集体协商机制中存在的问题，究其原因之一在于法律制度设置上违法成本几乎为零。例如用人单位无正当理由拒绝工会提出的集体协商要求，依据《工会法》第53条的规定其处置主体是县级以上人民政府，方式是责令改正，依法处理。中华全国总工会也曾明确要求对拒绝工资集体协商的要追究企业法律责任，对企业拒绝、变相拒绝或不按期响应基层工会提出的集体协商要约等行为，由基层工会的上级工会即地方工会依法向企业下达“整改建议书”；对拒不整改的企业，地方工会有提请劳动行政部门依法处置的权利，并在劳动行政部门依法进行查处时有配合查处、追究相关企业法律责任的权利。这一规定看似明确，但地方工会下达给拒绝集体协商的企业的“整改建议书”能否取得应有效应，企业能否就此整改；对拒不整改的，地方工会有权提请劳动行政部门依法查处，但如何查处法律规定处于空白，《劳动保障监察条例》并没有将用人单位拒绝集体协商的行为纳入监察范畴，即使依据《工会法》由政府责令改正，政府是否必须干预，依照什么程序下达责令改正的行政决定，用人单位如果拒绝改正，后续如何，都没有强有力的法律制度支持 。

　　（二）行政责任承担方式不足

　　行政责任是违反工会法法律责任的重要内容。为保障工会的组建和工会合法活动不受非法干扰，《工会法》第50条、第51条、第52条、第53条、第55条分别列举了六种侵犯职工与工会权利应追究行政责任的违法行为，如阻挠职工依法参加和组织工会、非法撤销工会组织、无正当理由拒绝平等协商的等。对上列违法行为，劳动行政部门或人民政府有权追究违法者的行政责任。在行政责任追究方面主要设定了责令改正、责令恢复原工作、责令赔偿等，其中责令改正是设置最多的方式，而细究下去会发现行使责令改正行政权的机构、程序基本上是立法空白。  另外，我国《行政处罚法》设置的警告、罚款、行政拘留等行政处罚手段在违反工会法的行政责任追究上均没有采纳。追究阻挠建会等行为的行政责任承担方式不仅少，而且缺乏力度，这不仅使违法行为得不到及时纠正，而且会有损行政机关和法律的威信。有学者甚至认为《工会法》规定的责令改正等方式既不属行政处罚中的申诫罚，也不是行政处罚前的必经程序，而是劳动行政部门在进行劳动行政管理中做出的具体行政行为，具有行政行为所具有的确定力、约束力和强制力，但这种约束力、强制力未必能真正约束、规范用人单位拒绝集体协商、侵犯工会权益的违法行为。

　　目前，我国有些地方立法规定了用人单位拒绝集体协商，劳动行政部门有权行使经济处罚权。如福建省、贵州省、大连市等，规定对用人单位拒绝集体协商的，劳动行政部门在限期改正、通报批评等措施无效时，可以罚款，并确定了罚款的额度。如：《福建省企业集体协商和集体合同条例》规定对拒绝协商企业的罚款额度为3千元至3万元，还可以同时对企业法定代表人或者主要负责人处以1千元至1万元的罚款。《大连市企业平等协商和集体合同规定》第29条确定的罚款额度为1000元。在中央立法未统一下，笔者以为，地方立法的先行有助于法律责任追究制度的构建。

　　四、对政府加强对工会工作支持的建议

　　劳动关系协调机制中工会与政府均是不可或缺的角色，鉴于我国工会的局限性，政府应承担起公共责任，应利用公共权力与公共资源来强力引导推动工会的组建，推动集体协商制度，推动工会在协调劳动关系机制中发挥更重要的作用。

　　对政府加强对工会工作支持笔者提出如下建议：

　　1.政府应动用行政力量支持和推动工会组建率，扩大工会的覆盖面。近年来我国产业结构调整、新经济及电子商务等发展，出现了新兴工人 ，如：快递员、电子商务工作人员，应注重推动建立多元化的工会组织，在新兴工人领域建立工会组织，同时应推动农民工工会组织的建立。各级政府应以各种形式的政策性规定支持、引导和推动工会组建率的提升。

　　2.政府应推动集体协商的常规化、制度化，程序化，集体协商制度保障劳资双方平等对话，减少发生罢工、怠工、停工事件，集体劳动关系的机制会降低社会运行成本。这需要立法加大集体协商责任主体拒绝协商行为的追究，对拒绝集体协商的企业,明确行政法律责任,将其纳入劳动保障监察范围，政府的劳动社会保障行政部门依法行使相应的行政处罚权。

　　3.对用人单位阻挠工会建设和阻挠劳动者参加工会的，政府应加大在行政法框架内解决问题，完善相关处理程序，明确行使处罚权的主体，增设行政责任的具体形式，如增加罚款这种惩罚性处罚，以便加大行政制裁力度。地方在修改《工会法》实施办法时，应设置相对完整的行政处罚方案，例如：对用人单位阻挠工会组建和拒绝集体协商行为行使责令改正权时，应落实到具体的劳动行政部门，并统一处理程序和规则。也可以借鉴某些地方省市的规定，在地方立法推广对违反工会相关法律法规的行为给予惩罚性的行政处罚，规定具体的处罚额度，特别是对拒不改正或屡教不改的行为更是如此，从而实际贯彻落实《工会法》的立法主旨，更好维护劳动者、用人单位、工会等的合法权益。

　　我国社会正处于转型时期，国家统合模式的劳动关系的协调机制在现阶段尚无根本改变的可能，对工会的改革仍在持续进行中，工会的代表和维护职工合法权益的职能随着改革的深化将进一步深化和落实，但政治结构中的我国工会不可能真正独立于政府和政党，仍需要借助政府的力量，在协调劳动关系机制中发挥作用。

参考文献

　　1.陈峰：《在国家和劳工之间：市场经济下的中国工会的角色冲突》http://www.usc.cuhk.edu.hk/wkgb.asp，访问日期2015年12月5日。

　　2徐景一：《和谐社会视域下民营企业劳动关系协调机制研究》吉林大学，2013年硕士学位论文

　　3.李新临：国家协调劳动关系三方会议成立暨第一次会议举行，载《中国劳动保障》2001年第9期。

　　4.载《中国企联大事记---2001年》http://www.cec-ceda.org.cn/china/dsj/2001.htm，访问日期2015年12月4日。

　　5.我国协调劳动关系三方机制省级建制率已达100%，载新华网http://news.xinhuanet.com/society/2005-10/19/content_3648225.htm2005年10月19日，访问日期2015年12月4日。

　　6.《拒绝工资集体协商追究企业法律责任》，《重庆商报》2010年7月4日。

　　7.姜颖：《工会法法律责任的确立与完善》，载《工会理论与实践.中国工运学院学报》2002年第2期。