论文摘要：

现有城镇养老保险制度的改革太多关注控制支出或调整计发办法，而没有关注如何扩大收入。而现行制度的主要矛盾恰恰在于缴费率过高，而实际覆盖面过窄。从历年统计数据测算，目前我国基本养老保险制度仅覆盖了不到50%的城镇从业人员，但赡养了近90%的离退休人员。即便是已经纳入基本养老保险制度的在职职工也仅缴纳了60%的应当缴纳的费用。以上两个因素叠加，导致5.76：1的城镇从业人员与离退休人员的赡养系数异化为基本养老保险制度以内1.98：1的参保职工与参保离退休人员的赡养系数。如果将所有城镇从业人员纳入基本养老保险制度，那么基本养老保险缴费费率从28%下降到11%，也足以保障离退休人员现有待遇。因此，建立与社会经济发展水平相适应的制度，应当从降低缴费水平入手，即：适时将用人单位和劳动者的缴费费率调整到10%左右，并将覆盖范围扩大到所有城镇从业人员。同时，再进行养老保险待遇计发办法的适当调整。

关键词：养老保险 缴费率、覆盖范围

无论是1997年国务院《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》，还是2000年国务院《关于城镇社会保障体系改革的试点意见》及其随后的辽宁、黑龙江、吉林的试点，以及2005年国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》均试图改革完善中国的城镇养老保险制度，但可惜太多关注控制支出或调整计发办法，而没有关注如何扩大收入。而现行制度的主要矛盾恰恰在于缴费率过高，而实际覆盖面过窄。

一、城镇养老保险制度的建立和调整

新中国建立以后，以上一世纪五十年代国家统一发布的《劳动保险条例》以及农村人民公社集体制度的确立为标志，全国性的养老保险制度得以在中国的城镇和农村以不同的运作模式被引进。之后，伴随着社会经济发展、经济体制改革，养老保险制度仍然以城镇、农村二元分割的路径发展，并因地区发展差异体现出更多的多元化、复杂性和差异性。其城镇养老保险制度主要呈现以下发展过程。

1、养老保险制度的初建构建。新中国成立以后到1960年代中期，以1958年国务院《关于工人、职员退休处理的暂行规定（草案）》为标志，企业和机关事业两个相对独立的养老保险办法进行了统一，在城镇范围内的全民所有制企业、机关企事业单位以及县（区）以上大集体企业都建立了相应的职工退休养老制度，基本形成了以企业（单位）劳动保险为表现形式的城镇养老保险制度。

2、养老保险退化为企业自保和退休机制的停顿。文化大革命期间，取消了企业间的资金调剂机制，支付退休人员所需要的退休费用改全部由各企业自行负担，从而使养老保险实际退化为相互独立的单个企业内部的养老保险或企业劳保。

3、退休机制的恢复和向多种经济成分的延伸。文革结束后到1980年代初期，以1978年国务院《关于安置老弱病残干部的暂行规定》和《关于工人退休、退职的暂行办法》为标志，原先就建立在传统国有集体部门内部的退休机制得以恢复。同时以1980年国务院《中外合资经营企业劳动管理规定》、1983年国务院《关于城镇集体所有制经济若干政策问题的暂行规定》为标志，在小型集体经济组织、外商投资企业等多种经济成分中逐步推开了建立养老保险制度的探索。至此，除了私营企业、乡镇企业职工外，几乎所有职工的养老保险制度都已经有法可依。

4、退休费社会统筹的推进和个人缴费机制的引进。根据中共十二届三中全会《中共中央关于经济体制改革的决定》，以1986年国务院《关于改革劳动制度四个规定的通知》为标准，社会化的退休费统筹机制开始建立，个人缴费机制开始引入，打破了传统计划经济体制下形成的单个企业内部保险的模式，实现了资金在一定范围内的社会性的统筹调剂。

5、社会统筹和个人帐户相结合养老保险制度的推出和完善。进入20世纪90年代以后，以1991年国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》为标志，对传统计划经济体制下形成的养老保险制度改革开始从重点关注资金筹集模式，转向了资金筹集模式和待遇计发模式并重的对制度的根本性改革。该决定同时明确要求扩大统筹范围并在1995年国务院《关于深化企业职工养老保险改革的通知》明确要求其适用于城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源渠道多样化、权利义务相适应和管理服务社会化。之后1997年、2000年、2005年国务院对改革完善城镇养老保险制度的规定基本就在这一框架内得以实施。

二、制度覆盖：从全民劳保到半民社保

在传统的计划经济体制下，虽然实施企业自行负担加财政调剂的企业退休劳保模式，但由于几乎所有的城镇劳动力被安置于各类企业组织（包括机关事业单位）内部，他们在组织内，甚至于一个岗位上从学徒到师傅，从在职工人到退休工人。企业退休劳保模式几乎覆盖了所有城镇各类人员，也就是“全民劳保”。然而现行的社会养老保险制度却实际衍变为半民社保，或者说是多数退休人员和少数从业人员的社会保险。根据统计年鉴、统计公报等数据来源测算（见附表1，下略），1998年以来，纳入该制度的城镇离退休人员占所有离退休人员的比重（离退休人员纳保率）一直保持在80%以上的高位，且呈现持续提高的态势，目前已将近90%；而纳入该制度的城镇从业人员占所有从业人员的比重（城镇就业人员纳保率）却没有有效提高，均保持在50%以下的低位（见附表1）：

分析离退休人员纳保率高的原因，主要在于传统经济体制下的全民就业下，几乎所有的城镇劳动力被安置于各类企业组织（包括机关事业单位）内部，因此目前已经退休或行将退休的各类人员绝大多数已经积累了足够其享受养老保险的工作年限。现行制度符合领取养老金的条件之一是缴费年限在15年以上，而制度实施前工作年限虽然未实际缴费，但被认同为缴费年限。因此，绝大多数临近退休的人员均有权利被纳入到享受养老社会保险制度的范围。在某种程度上，各地政府也难以或不愿将他们排斥在这一制度之外。

分析城镇就业人员纳保率低的原因，则比较复杂，这也是本文要探讨的关键问题。按国家的有关规定，除明确机关和部分事业单位可以不参加城镇社会养老保险外，所有的企业均应当纳入其中。笔者认为导致城镇就业人员纳保率低主要有以下几个原因：一是缴费费率过高；二是财政转移支付的倒逼，各级政府缺乏扩大覆盖面的动力和能力。1998年国务院明确提出两个确保，即“确保下岗人员生活费和离退休人员养老金的按时足额发放”，并配套建立了中央财政对地方政府的财政补贴机制。由于缴纳社会保险费增加企业负担，不利于地方经济的增长，且不一定受到个人欢迎（养老金毕竟是种长期待遇，而不是当期的生活保障），而资金缺口却可以获得中央财政的支持。在这样的制度安排下，各级地方政府缺乏扩大覆盖面的动力和能力。还有企业和从业人员对现行制度的认同率不高。

三、制度均衡：从5.76：1到1.98：1

绝大多数退休人员被纳入制度，不到50%的从业人员被纳入制度。这导致城镇养老保险的赡养结构发生了偏差。根据统计年鉴、统计公报等数据来源测算，城镇养老保险的制度赡养率，即：参保职工与参保离退休人员的比，几乎逐年下降，目前已仅为3.0：1，1998年-2006年期间平均为3.1：1，远低于我国的人口结构的比例，也远低于实际的赡养情况。按城镇就业人员与所有离退休人员所计算的实际赡养系数虽然也在逐年下降，但一直在5.3：1以上，1998年-2006年期间平均为5.76：1（见附表1）。

那么纳入城镇养老保险制度的从业人员的实际缴费和退休人员的实际支付情况呢？城镇养老保险的基金征缴收入近年来呈现持续增长的态势，2006年已达到5215亿元。基金征缴收入主要来源于参保职工人数的增长和缴费基数的增长。但是否所有的参保职工均缴足了养老保险费呢？根据国家的办法，目前养老保险缴费基数按个人工资水平确定，缴费费率为企业20%，个人8%左右。根据统计年鉴、统计公报等数据来源测算，虽然基金征缴收入近年来呈现持续增长的态势，但参保缴足率却持续下降，2006年仅为58.6%。也就是说即便是已经纳入基本养老保险制度应当缴费的在职职工当年实际缴纳的资金仅相当于应当缴纳部分的58.6%，存在大量的缴费不足的情况（见附表1）。与此相对应的是养老保险基金对所纳保离退休人员养老金的支付却不存在这一情况。根据国务院确保离退休人员养老金发放的要求和劳动保障部有关已不在发生当年新的拖欠，可以说凡是被纳入制度的离退休人员养老金的均实行100%的按时足额发放。

由于在基本养老保险制度内，职工参保却未足额缴费，离退休人员参保且全额享受待遇，使得基本养老保险制度内的实际赡养系数进一步下降，1998年-2006年平均在1.98：1，2006年仅为1.79：1，也就是说虽然在基本养老保险制度内，参保职工与参保离退休人员的比为3.1：1，但实际上仅相当于1.98个足额缴费的参保职工对应1个足额支付待遇的离退休人员。到2006年该制度进一步恶化为1.79个足额缴费的参保职工对应1个足额支付待遇的离退休人员。

一方面，不到50%的城镇从业人员被纳入基本养老保险制度，纳入制度的城镇从业人员实际按不到60%的水平在缴纳养老保险费；另一方面近90%的离退休人员被纳入养老保险制度，纳入制度的离退休人员按100%的水平在支付养老保险金。这导致养老保险的制度均衡从5.76个城镇从业人员与1个离退休人员之间的均横，改变为1.98个“从业人员”与1个“退休人员”之间的均衡。

四、缴费率下调空间：从28%到11%

制度均衡结构由于低的参保率和低的缴费率而发生了扭曲。两者相乘，目前的基金征缴收入仅相当于所有城镇从业人员按规定足额缴费的30%以下。反过来说，要保证现有的基金征缴收入水平（即保证现有已经纳入基本养老保险制度的离退休人员的养老待遇），如果所有城镇从业人员均被纳入该制度，纳入后均按规定足额缴费，理论上缴费费率只需要8.6%，即便是在2006年也仅需要8.77%（见附表1）。如果能对城镇从业人员实现80%的覆盖和足额缴费，缴费费率也只要达到10.8%。

如果将所有的城镇从业人员以及离退休人员全部纳入基本养老保险制度，并保证之前已经或者未纳入基本养老保险制度的离退休人员的待遇不变，虽然之前制度以外离退休人员的待遇要高于制度以内的，制度将供养更多的离退休人员，但所有城镇从业人员仍然只需要按工资收入足额缴纳11.5%左右的社会保险费。

那么我们目前的缴费费率是否已偏高呢？根据《福布斯》2005-7期《税务世界》的数据，中国的雇主社会保险费率为44.5%，雇员社会保险费率为20.5%，列世界前列，相当与英国、德国等福利国家的2.5-3倍，是美国的4.5倍。在某种程度上，高的缴费费率已经成为养老保险制度覆盖面难以提高，日益沦落为“高门槛的少数人俱乐部”或“富人俱乐部”，导致了制度的无法均衡，甚至于进入恶性循环的主要原因。在上海，用人单位和劳动者应当缴纳的基本养老、医疗、工伤、生育、失业以及住房公积金的缴费费率已高达60.5%。按2007年上海社会平均工资2892元/月计算，每月用人单位和劳动者用于缴纳各类国家强制性的社会保险费已经达到1750元/月，已经相当于当地最低工资的两倍（上海最低工资为960元/月）。国家要求建立与社会经济发展水平相适应的社会保障体系，显然不仅指待遇水平，也包括缴费水平。降低社会保险缴费率显然有太多的好处：一是降低门槛，建立与经济发展水平相适应的制度，使社会保险真正成为全社会的保险，包括农民工也可以被有能力纳入，并与扩大覆盖面形成良性互动。二是低缴费可以为降低国家所承担的社会保险待遇增加可调控空间。并为企业年金、商业保险的发展留出必要的空间。三是促进企业和劳动者之间的公平竞争。放任非公经济通过不参加社会保险费的低成本同依法参保缴费的国有单位之间的不公平竞争是不利于社会经济的长远稳定的。四是减少政府的长远风险和责任。大量没有纳入基本养老保险制度的劳动者年老退休后的保障责任终将是政府所应当承担的社会责任。五是促进消费，促进就业。劳动者将可以有更多的收入用于当前的消费。六是可以有效提高政府的执行、监管能力。“高标准”必然带来制度的难以推广以及用人单位和劳动者的抵抗。“低标准”不仅可以提高用人单位和劳动者自身执行这一制度的内在动力，从而使的扩大社会保险覆盖面不再是政府一方被动推动的工作，这也有助于提高整个社会执行法律制度的法治意识。

五、降低缴费率具有制度的可持续性

的确从中国人口年龄结构变化看，未来老龄化的趋势都比较明显。联合国经济与社会事务部人口司每年公布其对世界人口的预测。预测所用的死亡率、出生率和国际移民等数据来源于各国最新的统计，并用各种来源的数据进行必要调整以保证数据的完整性、准确性和连续性。由于存在很多的不确定性，所以预测结果通常有多种方案。根据对生育率的不同判断有四种方案，即低生育率、中等生育率、高生育率和生育率保持不变。依据联合国对中国的人口预测结果，未来中国人口年龄结构将经历显著的变化。四种方案下老龄化的趋势都比较明显，显然，低生育率方案下人口的老龄化趋势最为突出，在2030年时的老年负担系数为25.3%，2050年时为45.7%；高方案、中方案和不变生育率方案下2050年的老年负担系数分别为33.7%、38.9%、40.6%。

但是由于中国人口存在典型的二元结构，城乡人口在现有的年龄结构、死亡率、生育率等方面有着很大的差别。随着城市化程度的提高，大量的非城镇年轻劳动力将进入城镇就业，而非城镇老年人口将继续留在农村而不能被纳入到城镇中。因此，这将使得中国城镇人口的结构在较长期间内呈现出与中国所有人口所不同的结构，城镇人口结构中的老龄化程度要比所有人口结构的老龄化程度要低得多，老年负担系数也要低得多。由于，城镇的老年人口几乎仅能在城镇人口中自然产生，但年轻人口将在城镇人口自然增长的基础上增加一块来源于农村的年轻人口，而随着城市化进程的推进，来源于农村的年轻人口将源源不断地被补充到城镇人口中，城镇人口的低老龄化程度和低老年负担系数将在很长期间内得以持续。

根据封进、宋铮的测算，未来的几十年是中国城市化进程加速的时期，城市化将改变城市的人口总量和结构，因而城市的人口增长和结构变化有其独特的规律。以2002年0.988‰人口抽样调查所获得的总人口和城镇人口分性别的年龄结构、分年龄性别死亡率和其他数据，并考虑农村向城市的移民速度，模拟城市人口年龄结构的演变。城市化速度假设为从2003年开始每年城市人口增加量为总人口的一定百分比，设这一比例从2003年到2050年从每年1％逐渐递减为0.5%。每年进入城市人口的年龄结构按照2002年农村分性别人口年龄结构处理。每个年龄段的人口取5年平均数。假设2025年的总和生育率分别为1.85和1.4两种情况。具体假设为全国和城镇生育率从2002年的水平匀速变化到2025年的1.85或1.4，随后保持稳定。人口动态模拟显示两种生育率方案下总人口在2050年分别达到12.69亿和11.05亿，分别与联合国预测的中方案和低方案的结果近似。2050年时城镇人口分别为8.69亿和7.78亿，城市化率均为70%左右。由于城市化进程，城镇劳动力人口数量（15－64岁）两种方案都在到2031年达到峰值，其后开始逐渐减少，到2050年的分别为5.23亿和4.73亿。两种方案的人口年龄结构列于表1。

根据以上的测算，由于城市化进程的推进，非城镇劳动力对城镇劳动力的补充，城镇劳动力持续增长，而城镇老年人口仅能在现有城镇劳动力中自然增长，可以预计，在城镇养老保险制度中降低缴费率应当具有制度的可持续性。

综上，笔者认为，应当适时调整基本养老保险缴费费率，将用人单位和劳动者的缴费费率调整到10%左右，并将覆盖范围扩大到所有城镇从业人员。同时，再进行养老保险待遇计发办法的适当调整。

附表1：有关统计数据和测算

上表数据根据历年《中国劳动和社会保障年鉴》、《中国劳动统计年鉴》、财政部公报、劳动和社会保障部公报及测算整理所得。其中：城镇就业人员纳保率=参保职工/城镇就业人员；离退休人员纳保率=参保离退休人员/离退休人员；实际赡养系数=城镇就业人员/离退休人员；制度赡养系数=参保职工/参保离退休人员；参保缴足率=基金征缴收入/（参保职工人数*社会平均工资*缴费费率）；制度缴费赡养系数=参保缴足率*制度赡养系数；实际征缴率=城镇从业人员纳保率*参保缴足率；预测缴费率Ⅰ=实际征缴率*缴费费率；预测缴费率Ⅱ=预测缴费率Ⅰ/（离退休人员纳保率*统筹离退休人员养老金/全部离退休人员养老金）

注1：为测算数。当年数据缺乏。从1998年-2005年数据推算，离退休人员平均年增长率为5.1%，退休人员平均年增长率为5.9%。

注2：为测算数。当年全国离退休人员人均离退休费数据缺乏。统筹范围离退休人员年基本养老水平为10476元。从1998年-2005年数据推算，当年全国离退休人员人均离退休费平均相比统筹范围内离退休人员高13.6%。

注3：为当年中央财政补贴国有企业下岗职工基本生活费和离退休人员养老金的数据。当年财政补贴数据缺乏。虽然项目超过对基本养老保险基金的补贴范围，但考虑到未计入地方财政补贴，以及当年“两个确保”和财政公报中增加投入等原因，作此测算。

注4：由当年基本养老保险基金收入-财政补贴计算而得到。当年征缴收入数据缺乏。

表2 中国城镇年龄别人数的动态模拟（亿人）