第十五条 基本养老金由统筹养老金和个人账户养老金组成。

　　基本养老金根据个人累计缴费年限、缴费工资、当地职工平均工资、个人账户金额、城镇人口平均预期寿命等因素确定。

　　【释义】本条是关于基本养老金构成及其确定所考虑因素的规定。

　　一、相关概念

　　1.基本养老金

　　在我国实行养老保险制度改革以前，基本养老金也称退休金、退休费，是一种最主要的养老保险待遇。基本养老金是指在劳动者年老或丧失劳动能力后，根据他们对社会所作的贡献和所具备的享受养老保险资格或退休条件，由基本养老保险基金以货币形式支付的养老保险待遇，主要用于保障职工退休后的基本生活。基本养老金由统筹养老金和个人账户养老金组成。

　　统筹养老金，即基础养老金，是指从基本养老保险统筹基金中支付给退休人员的养老金，退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。

　　个人账户养老金，是指根据参保人员退休时其基本养老保险个人账户储存额计算出来的养老金，个人账户养老金=个人账户储存额÷计发月数。这里的计发月数不是指某个退休人员实际领取基本养老金的月数（因为在退休时无法预计），而是根据城镇人口平均预期寿命等因素测算出来的一个假定的指标。

　　2.个人累计缴费年限

　　缴费年限包括实际缴费年限和视同缴费年限。根据《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》（劳办发［1997］116号）规定，实际缴费年限，是指职工参加基本养老保险后，按规定按时足额缴纳基本养老保险费的年限；视同缴费年限，是指参保职工实际缴费年限之前的按国家有关规定计算的连续工作年限。累计缴费年限，不同于连续缴费年限，包括个人在中断缴费前后的缴费年限，也包括个人在不同统筹地区的缴费年限。

　　3.缴费工资

　　缴费工资，是指参保人员个人缴纳基本养老保险费时的缴费基数，一般是指本人上年度月平均工资。人月平均工资低于当地职工平均工资60%的，按当地职工月平均工资的60%缴费；超过当地职工平均工资300%的，按当地职工月平均工资的300%缴费，超过部分不记入缴费工资基数，也不记入计发养老金的基数。

　　4.当地职工平均工资

　　职工平均工资，是指企业、事业、机关单位的职工在一定时期内平均每人所得的货币工资额。它表明一定时期职工工资收入的高低程度，是反映职工工资水平的主要指标。职工平均工资＝报告期实际支付的全部职工工资总额÷报告期全部职工平均人数。

　　目前，基本养老保险已经实现省级统筹。省级统筹，就意味着在全省（自治区、直辖市）范围内，统一确定缴纳基本养老保险费的比例和基本养老保险待遇支付标准。本条所称“当地职工平均工资”，就是指参保人员所在省（自治区、直辖市）的在岗职工平均工资。

　　5.个人账户金额

　　本条所称“个人账户金额”，是指参保人员退休时其个人账户储存额。根据国务院有关规定，个人账户的储存额由以下三部分组成：（1）个人缴纳的全部基本养老保险费；（2）2006年1月1日前，企业缴纳的基本养老保险费中按参保职工个人缴费工资基数的一定比例划入的部分；（3）上述两部分的增值。

　　6.城镇人口平均预期寿命

　　人口平均预期寿命，是指假若当前的分年龄死亡率保持不变，同一时期出生的人预期能继续生存的平均年数，是衡量一个社会的经济发展水平及医疗卫生服务水平的重要指标。它以当前分年龄死亡率为基础计算，实际上是一个假定的指标。目前，我国人均预期寿命已经超过73岁。人口平均预期寿命减去退休年龄，就是参保人员领取基本养老金的年限。因此，人口平均预期寿命对于养老金的计算具有非常重要的意义。

　　二、基本养老金的计发办法

　　《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）规定，本决定实施后参加工作的职工，个人缴费年限累计满15年的，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准为省、自治区、直辖市或地（市）上年度职工月平均工资的20%，个人账户养老金月标准为本人账户储存额除以120。本决定实施前参加工作、实施后退休且个人缴费和视同缴费年限累计满15年的人员，按照新老办法平稳衔接、待遇水平基本平衡等原则，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上再确定过渡性养老金，过渡性养老金从养老保险基金中解决。

　　2005年，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号），对基本养老金计发办法进行了改革，建立了“多工作、多缴费、多得养老金”的激励约束机制，并采取了“新人新制度、老人老办法、中人逐步过渡”的改革方式：

　　1.“新人”：《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）实施后参加工作的参保人员属于“新人”，缴费年限（含视同缴费年限，下同）累计满15年，退休后将按月发给基本养老金，基本养老金待遇水平与缴费年限的长短、缴费基数的高低、退休时间的早晚直接挂钩。他们的基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。

　　其中，基础养老金的计算公式是：T（月基础养老金）=（A+A×Q）÷2×M×1%

　　A——退休时上年度当地城镇在岗职工月平均工资。

　　Q——平均缴费指数。

　　Q＝（X1÷A1＋X2÷A2＋X3÷A3＋……＋Xｎ÷Aｎ）÷ｎ。

　　X1、X2、X3……Xｎ分别为首次实际缴费当月直至截止缴费当月的月缴费基数（不含未缴费月数）；

　　A1、A2、A3……Aｎ分别为缴费对应上年度当地城镇在岗职工月平均工资；ｎ为首次实际缴费当月直至截止缴费当月的实际缴费月数（不含未缴费月数）。

　　M——建立个人账户之月至达到规定退休年龄当月的实际缴费年限。M以年为单位，累计满12个月计算为1年。

　　个人账户养老金＝个人账户储存额÷计发月数

个人账户养老金计发月数表

　　2.“中人”：国发［1997］26号文件实施前参加工作、国发［2005］38号文件实施后退休的参保人员属于“中人”。由于他们以前个人账户的积累很少，缴费年限累计满15年的，退休后在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。鉴于基本养老金计发办法改革的关键是解决好“中人”的过渡问题，为保证改革的顺利推进，国发［2005］38号文件要求各省、自治区、直辖市人民政府按照待遇水平合理衔接、新老政策平稳过渡的原则，在认真测算的基础上，制定具体的过渡办法。在过渡期实行特殊的过渡政策，按照新计发办法，养老金减少的不减发，增加的逐步增加。

　　3.“老人”：国发［2005］38号文件实施前已经离退休的参保人员属于“老人”，他们仍然按照国家原来的规定发给基本养老金，同时随基本养老金调整而增加养老保险待遇。

　　第十六条 参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。

　　参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金；也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。

　　【释义】本条是关于基本养老保险待遇享受条件的规定。

　　一、享受基本养老保险待遇的条件

　　根据本条规定，按月领取基本养老金必须符合两个条件：一是必须达到法定退休年龄；二是参加基本养老保险的个人累计缴费满15年。

　　1.法定退休年龄

　　所谓退休，是指根据国家有关规定，劳动者因年老或因工、因病致残完全丧失劳动能力而退出工作岗位。根据1978年第五届全国人大常委会第二次会议批准、国务院发布的《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》和《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》（国发［1978］104号）的规定，下列几种情况可以办理退休：（1）男职工年满60周岁，女干部年满55周岁，女工人年满50周岁，连续工龄或工作年限满10年；（2）从事井下、高空、高温、繁重体力劳动和其他有害健康工种的职工，男年满55周岁，女年满45周岁，连续工龄或工作年限满10年；（3）男年满50周岁，女年满45周岁，连续工龄或工作年限满10年的，经医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的职工；（4）因工致残，经医院证明（工人并经劳动鉴定委员会确认）完全丧失工作能力的。由此可以看出，我国的法定退休年龄是：男职工年满60周岁，女干部年满55周岁，女工人年满50周岁。

　　除符合国发［1978］104号文件规定条件可以提前退休外，其他办理提前退休的范围限定在三类情况：

　　一是国务院确定的111个“优化资本结构”试点城市的国有企业中距离法定退休年龄不足5年的职工。《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发［1994］59号）和《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发［1997］10号）关于提前退休的规定是：破产企业中因工致残或者患严重职业病、全部或者大部分丧失劳动能力的职工，作为离退休职工安置。距离退休年龄不足5年的职工，经本人申请，可以提前离退休。因此，对提前离退休的条件是有严格限制：（1）仅限于“优化资本结构”试点的111个城市适用；（2）限于破产的国有工业企业；（3）距离本人法定退休年龄不足5年；（4）经本人申请。

　　二是有3年压锭任务的国有纺织企业中，符合规定条件的纺纱、织布工种的挡车工。根据《劳动保障部、国家经贸委关于切实做好纺织行业压锭减员分流安置工作的补充通知》（劳社部发［1998］6号）的规定，有压锭任务的纺织企业，同时符合下列4个条件的下岗职工方可提前退休：（1）纺纱、织布两个工种中的挡车工；（2）工龄满20年，在挡车工岗位上连续工作满10年且办理提前退休时仍然在挡车工岗位上；（3）距离国家规定的退休年龄不足10年；（4）技能单一，再就业确有困难。3年压锭任务完成后，此政策不再执行。

　　三是关闭破产的资源枯竭矿山的全民所有制职工。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》（中办发［2000］11号），以及2000年全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组以33号文件下发的《关于贯彻执行〈中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知〉有关问题的意见》规定，关闭破产的资源枯竭矿山的全民所有制职工（含劳动合同制职工）执行提前5年（男55周岁，女干部50周岁，女工人45周岁）退休的政策。其中，从事经原劳动部和有关行业主管部门批准的井下、高温、高空、特别繁重体力劳动和其他有害健康的特殊工种职工可提前10年（男50周岁，女40周岁）退休。具体条件为：从事高空和特别繁重体力劳动工作累计满10年以上；从事井下、高温工作累计满9年以上；从事其他有害健康工作累计满8年以上。

　　在草案修改过程中，有一种意见认为我国法定退休年龄普遍偏低。目前全国人口平均预期寿命达73岁，而且人口老龄化速度加快，老年人口抚养比降低，基本养老保险基金支付压力大，企业和个人缴费负担重，应当根据人口老龄化的趋势，逐步延迟退休年龄。还有意见认为，男女退休年龄应当一致，因为随着技术的发展和就业形式的变化，在就业方面区分性别差异没有必要，而且女性平均预期寿命长于男性。由于延迟退休年龄涉及的问题比较复杂，加上我国目前劳动力资源充足，就业压力大，因此，本法没有明确法定退休年龄，目前退休年龄还是按照国家有关规定执行，这样也可以给今后改革留下空间。

　　2.参加基本养老保险的个人累计缴费满15年

　　1951年《劳动保险条例》规定，享受统筹基金支付退休金的最低条件是参加革命工作10年以上，而不足10年的不能领取长期待遇。1997年国务院统一改革企业职工基本养老保险制度时，把按月领取基本养老金的最低缴费年限提高到满15年。这是因为，新中国成立40多年后，我国人口预期寿命已从不足40岁提高到70多岁，缴费仅10年就享受长期待遇，显然将会导致“生之者寡，食之者众”的困局；而且当时已不再像新中国成立初期那样强调“革命”工龄和“连续”工龄，大多数人可以比较容易地达到15年的条件。从国际经验看，实施缴费型养老保险制度的国家，大都规定有最低缴费年限，这是基于缴费与待遇领取长期资金平衡的精算结果。

　　在立法过程中，有的意见认为应当降低缴费年限，这样可以将更多的劳动者纳入基本养老保覆盖范围，符合建立基本养老保险制度的目的。立法机关会同国务院有关部门认真研究后认为，如果任意短的缴费都可以领取长期待遇，其结果，要么是资金入不敷出，产生巨大缺口；要么是个人只能领取少得可怜的钱，根本不足以维持基本生活。因此，本法维持了现行的最低缴费满15年的规定。

　　需要说明的是，规定最低缴费年限为15年，并不是说缴满15年就可以不缴费。对职工来说，缴费是法律规定的强制性义务，只要在用人单位就业，就应当按照国家规定缴费。同时，个人享受基本养老金与个人缴费年限直接相关，缴费年限越长、缴费基数越大，退休后领取的养老金就越多。

　　二、缴费不足15年的人员的养老保险待遇

　　按照《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号）规定，达到法定退休年龄但累计缴费不足15年的，不发给基础养老金，个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系。在实践中，确有部分参保人员因缴费不足15年，无法按月领取养老保险待遇，其养老问题没得到有效保障。为此，一些地方探索出台了允许这类人员退休时一次性补缴或者继续缴费至满15年后，按月享受基本养老保险待遇的政策，也有的地方规定将这类人员的权益转入城乡居民养老保险制度，按照规定领取相应的养老保险待遇。

　　本法在总结各地实践经验的基础上规定，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足15年的：

　　一是可以缴费至满15年，按月领取基本养老金。关于继续缴费，一种办法是后延缴费，另一种办法是一次性缴纳。由于各地差别较大，本法没有规定继续缴费的具体方式。

　　二是可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。在立法过程中，有的意见认为，养老保险的目的是保障退休人员的基本生活，一次性领取养老保险待遇起不到养老保障的作用。而且，我国目前正在开展新型农村社会养老保险试点，城镇居民社会养老保险也在许多地方开始实施，对于缴费不足15年的，可以采取转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险的办法，解决其养老保障问题。所以，本法规定，缴费不足15年的，也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。至于如何转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，如何享受养老保险待遇，涉及各项制度之间的统筹衔接，在缺乏充分的论证和取得足够的实践经验之前，法律不宜马上就作出具体的规定，因此本法作了原则规定。

　　第十七条 参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金；在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴。所需资金从基本养老保险基金中支付。

　　【释义】本条是关于基本养老保险遗属抚恤和病残津贴制度的规定。

　　一、基本养老保险遗属抚恤制度

　　根据本条规定，参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金。丧葬补助金，是指为了减轻职工家属因办丧事而增加的经济负担，给予的一次性补助。抚恤金，是指为了保证由死亡职工供养的直系亲属不因供养人死亡而断绝生活来源，给予的基本生活费用。

　　1951年颁布的《劳动保险条例》最早规定了遗属抚恤制度。根据《劳动保险条例》规定，工人与职员因病或非因工负伤死亡时，由劳动保险基金项下付给丧葬补助费，其数额为该企业全部工人与职员平均工资1个月。另由劳动保险基金项下，按其本企业工龄的长短，付给供养直系亲属救济费，其数额为死者本人工资3个月至12个月。详细办法在实施细则中予以规定。《劳动保险条例实施细则》进一步规定，工人职员因病或非因工负伤死亡时、退职养老后死亡时或非因工残废完全丧失劳动力退职后死亡时，根据《劳动保险条例》第十四条乙款的规定，除由劳动保险基金项下付给本企业的平均工资2个月作为丧葬补助费外，并按下列规定由劳动保险基金项下一次付给供养直系亲属救济费：其供养直系亲属1人者，为死者本人工资6个月；2人者，为死者本人工资9个月；3人或3人以上者，为死者本人工资12个月。

　　20世纪90年代城镇企业职工养老保险制度改革的重点是解决职工生前领取的基本养老金这一块，而在遗属待遇方面没有作新的统一的规定。实践中，各地规定的遗属待遇的支付范围和发放标准各不相同，差异较大。从一些地方的规定看，丧葬补助金一般按照职工死亡时当地职工月平均工资的一定月数计发，也有的按照职工死亡时当月本企业人均缴费工资的一定月数计发。遗属抚恤金各地规定不一样。考虑到这个实际，本法没有规定丧葬补助金和抚恤金的标准，而是只作了原则规定并明确所需资金从基本养老保险基金中支付。

　　二、基本养老保险病残津贴制度

　　根据本条规定，参加基本养老保险的个人，在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴。病残津贴是基本养老保险基金对未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残、完全丧失劳动能力的参保人员的基本生活费。

　　参保人员未达到法定退休年龄时，因不符合待遇领取条件而不能享受养老保险待遇。如果因病或非因工致残完全丧失劳动能力，不能工作，生活就失去了经济来源，只能依据其他家庭成员，如果参保人员同时是家庭的主要经济来源，整个家庭就会陷入困境。参保人员参加了基本养老保险，缴纳了基本养老保险费，在其完全丧失劳动能力、失去生活来源时，养老保险基金应当给予帮助。因此，本法规定这类人员可以领取病残津贴，是养老保险制度的一大进步。至于病残津贴的标准，还需要国家制定配套政策予以明确。

　　第十八条 国家建立基本养老金正常调整机制。根据职工平均工资增长、物价上涨情况，适时提高基本养老保险待遇水平。

　　【释义】本条是关于基本金养老金调整机制的规定。

　　一、关于基本金养老金正常调整机制

　　基本养老待遇水平不仅取决于每个退休人员的缴费基数和缴费年限，还取决于退休养老期间的国家经济发展水平。基本养老金标准应当随着经济发展逐步提高，让退休人员也能享受经济发展成果。随着人口平均预期寿命的延长，职工退休可能会生活10年、20年甚至更长时间，在这个过程中，通货膨胀不可避免，同样数量的养老金，购买力在下降，如果不及时进行调整，退休人员的实际养老保险待遇是下降的。因此，需要随着经济发展，建立基本养老金正常调整机制，使退休人员能够分享经济发展的成果，保障退休人员基本养老保险的待遇水平不降低。

　　2005年，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号）就规定，建立基本养老金正常调整机制。根据职工工资和物价变动等情况，国务院适时调整企业退休人员基本养老金水平，调整幅度为省、自治区、直辖市当地企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例。本法进一步明确要求，国家建立基本养老金正常调整机制。

　　二、基本养老金调整的参考因素

　　根据本条规定，基本养老金调整主要参考两个因素：职工平均工资增长情况和物价上涨情况。

　　1.职工平均工资增长情况。工资是劳动者参与社会财富分配的主要形式，职工平均工资增长情况反映了劳动者分配的社会财富增加水平。基本养老保险是养老责任的代际转移，建立基本养老保险的目的，就是让退休人员与在职职工一样也能够参与社会财富分配，分享经济发展成果。因此，职工平均工资增长情况是调整基本养老金标准的重要指标。改革开放以来，我国职工平均工资增长幅度较大，从1978年到2007年，我国职工平均工资年均增长率为13.62%，2008年、2009年职工平均工资增长幅度都超过两位数，广大劳动者在创造我国经济持续快速增长奇迹的同时，也享受到经济发展的成果。随着在岗职工平均工资的增长，退休人员的基本养老金也应当相应增长，从2005年开始，国家连续6年调整退休人员养老金标准，养老金水平有了大幅度提高，保证了广大退休人员的基本生活。

　　2.物价上涨情况。物价上涨情况是调整基本养老金的另一个重要考虑因素，因为物价上涨尤其是居民生活消费品的价格直接影响养老金的购买力，进而影响退休人员的生活水平。数据显示，近年来居民消费品价格一直呈上涨趋势，除2009年消费者物价指数（CPI）为-0.9%，2007年为4.7%，2008年为5.9%，2010年上半年为2.6%，全年有可能超过3%。物价上涨，要保证养老金的购买力不下降，保证退休人员生活水平不降低，就要相应地调整基本养老金标准。从长期看，通货膨胀趋势不可逆转，同等数量的养老金的购买力会不断下降，国家应当根据物价上涨的情况，及时调整基本养老金标准，保证退休人员的生活。